第四章 地缘政治的重构（第1 / 4页）

疫情防控的失败并非世界卫生组织的过错。这一联合国专门机构只是全球治理失败的症状，而非根源。世界卫生组织对资金捐赠国的毕恭毕敬反映了它对成员国的完全依赖，因为只有成员国同意合作，它才能顺利运转。世界卫生组织没有强制要求成员国共享信息或实施疫情防控措施的权力。和其他联合国专门机构（比如专门协调人权事务或气候行动的专门机构）一样，世界卫生组织拥有的资源非常有限而且还在不断减少：2018年，它的年度预算为42亿美元，和世界上任何一国的卫生预算相比都不值一提。另外，它长期受成员国支配，缺乏有效的工具，无法直接监测疫情，无法开展疫情防控规划，无法确保相关措施在国家层面被有效落实，更无法为那些急需帮助的国家提供资源。这样的功能失调充分体现了全球治理体系的支离破碎，但人们尚未针对下列问题形成共识：能否对联合国和世界卫生组织等现行的全球治理机构进行改革，使之更好地应对当今世界的全球性风险。目前最重要的是，在全球治理如此缺失的情况下，只有民族国家拥有足够的社会凝聚力，能够进行集体决策，但是当全球性风险来临、需要协调一致的全球性决策时，这套模式就发挥不了作用了。

新冠疫情会加速这一全球分化趋势，北美洲、欧洲和亚洲将把重点逐渐转向区域内部的自给自足上，而不是依赖此前作为全球化代表的遥远且错综复杂的全球供应链。那么全球分化会以何种方式呈现呢？有可能是提前终结全球化但又催生区域化的一系列事件。从1914年之前一直到1918年，逆全球化的浪潮风起云涌，到20世纪20年代有所缓和，但是到了30年代由于经济大萧条而再次抬头，导致关税和非关税壁垒增加，摧毁了大量企业，让当时的大型经济体苦不堪言。历史很有可能再次重演。当前，关于推动实现产业回流的呼声很高，不仅包括医疗服务业和农业，还应包括大宗非战略性产品。极右和极左政治势力将利用这次疫情危机，积极推进贸易保护主义议程，设置更高的壁垒，阻止资本商品和人员的自由流动。2020年前几个月开展的几项调查显示，跨国企业害怕美国国内保护主义的回归和加剧，因为这不仅涉及贸易，而且涉及跨境企业并购和政府采购。^{<a id="note7" href="#note7n">[7]</a>}美国采取的行动措施势必会波及其他地区，促使其他发达经济体忽略专家和国际组织关于避免保护主义的呼吁，采取强化贸易和投资壁垒的举措。

这种令人沮丧的场景并非不可避免，但在未来几年，我们预计国家主义和开放主义之间的矛盾将在以下三大关键领域愈演愈烈：全球机构、贸易和资本流动。最近，全球机构和国际组织要么被削弱，比如世界贸易组织或世界卫生组织，要么没能完成工作职责，后者更多是因为“投资不足且管理过度”^{<a id="note8" href="#note8n">[8]</a>}，而不是因为自身能力不足。

正如前文所述，随着企业纷纷缩短供应链，确保其不再依赖某一个国家或海外企业来供应关键零部件，全球贸易几乎肯定会萎缩。对于一些特别敏感的行业（比如制药或医用材料）和涉及国家安全利益的领域（比如电信或能源生产），这种产业分散化的趋势将会持续下去。在美国，这已经成为一项要求。如果这种态度不会传播到其他国家和其他行业，那才是非常奇怪的事情。地缘政治也会通过所谓的“贸易武器化”给经济带来一些损害，从而引发全球化企业的担忧，它们担心再也不能根据国际法，按照有序的、可预测的方式解决贸易争端。

至于国际资本流动，国家当权者和公众的反对将会对其形成限制，这似乎是一目了然的事情。澳大利亚、印度和欧盟等许多国家和地区采取的措施已经表明，在后疫情时代，保护主义因素将变得极其普遍。相关措施可能会包括：国家政府购买“战略性”企业的股份，防止其被外资企业收购；针对外资企业的收购，设置形式多样的限制性规定；外商直接投资要获得政府批准。比如，在2020年4月，美国政府决定阻止一只公共养老基金对中国进行投资。

未来数年，由于国家主义的抬头和国际分化进一步加剧，部分程度的去全球化似乎难以避免。试图恢复原状毫无意义（“超级全球化”已经失去了所有的政治和社会资本，维护它不再具有政治可行性），但必须预防自由落体式下降所带来的负面影响，避免其造成重大的经济损失和社会伤害。仓促地退出全球化将会导致贸易和货币战争，损害每一个国家的经济，引发社会浩劫，并触发民族国家主义或宗派国家主义。要管理全球化倒退的问题，唯一可行的方式是实现更加包容、公平的全球化，使之具备社会层面和环境层面的可持续性。为此，就必须实行政策解决方案（后文将提及）并开展有效的全球治理。那些传统上受益于国际合作的全球化领域，比如环境协定、公共卫生和避税港，是有可能取得切实进展的。

地缘政治和新冠疫情呈双向互动关系。一方面，多边主义在混乱中终结，全球治理格局出现真空，各种形式的国家主义不断兴起^{<a id="note1" href="#note1n">[1]</a>}，这使得新冠疫情防控工作难上加难。新冠病毒在全球范围内快速传播，影响到了每一个人，而与此同时，地缘政治断层导致各国社会相互割裂，促使许多领导人关注国家层面的疫情防控——这样的局面限制了集体行动的效果，降低了消除疫情的能力。另一方面，新冠疫情明显加剧和加速了疫情暴发之前就已经出现的地缘政治趋势。那么，地缘政治事务以往有何特点，现状又如何？

已故经济学家、瑞士洛桑国际管理发展学院教授让—皮埃尔·雷曼非常敏锐地总结了当今形势：“新的全球秩序尚未到来，我们正走向一种混乱的不确定性。”最近，美国亚洲协会政策研究所所长、澳大利亚前总理陆克文也表达了类似的意见，他明确表示担忧“后疫情时代即将到来的无政府状态”，并且指出：“各类猖獗的国家主义代替了秩序和合作。国家和国际层面的抗疫行动十分混乱，预示着可能会产生更加广泛的疫情后果。”^{<a id="note2" href="#note2n">[2]</a>}这一趋势已酝酿多年，个中原因相互交织，但导致地缘政治形势不稳的根本因素是权力由西向东的渐进式转移。这一转型带来了压力，导致全球格局陷入无序状态。所谓的“修昔底德陷阱”准确描绘了这一趋势——中国这样一个崛起中的大国挑战美国这样一个现存的大国，会给全球地缘政治系统带来结构性压力。未来数年，这种力量冲突会导致混乱、无序和充满不确定性的世界格局。不管你是否“喜欢”美国，它逐步退出国际事务（相当于英国历史学家尼尔·弗格森所称的“锥形地缘政治格局”）注定会让国际形势动荡不安。曾经依赖美国“霸主”提供全球公共产品（如海上航线安全、国际反恐斗争等）的那些国家越来越发现，它们将不得不照料自己的后院。21世纪最有可能出现的世界格局是，单一霸权统领世界的时代离我们而去，权力和势力范围在混乱甚至是相互憎恨的状态下进行重新分配。

在混乱的新世界中，力量格局向多极化转变，各国竞相争夺势力范围，各类冲突和矛盾将不再受意识形态支配，而是由国家主义和资源竞争所激发。如果没有一个国家来强制恢复秩序，世界就会进入“全球秩序缺失”的状态。如果各个主权国家和国际组织不能找到更有效的全球合作之道，我们很可能就会进入“熵时代”，力量收缩、分化、愤怒和狭隘主义将逐渐成为世界格局的主要特点，使其变得更加难以理解、更加混乱。新冠疫情危机暴露且加剧了这一可悲的现状，它所带来的冲击和后果是如此严重，我们不能排除任何一种极端场景发生的可能。一些失败国家或石油国家从内部开始分裂，欧盟解体，中美关系崩塌进而引发两国战争：所有这些以及其他场景现在都已变得可能发生（虽然我们希望这一切不可能发生）。

接下来，我们将考察后疫情时代会更加普遍出现且相互关联的四大问题：全球化的衰退、全球治理的缺失、中美对抗的加剧以及脆弱国家和失败国家的命运。

_全球化和国家主义

但这些只有通过改善全球治理才能实现——它是对抗保护主义倾向最“自然而然”、最有效的缓解因素。但是，在可预见的未来，我们尚不清楚这一框架会如何变化。目前出现的不祥预兆表明，它没有朝着正确的方向迈进。我们已经没有时间可以浪费了。如果我们不能改善国际机构的功能性和正当性，世界很快就会变得难以管理，从而陷入非常危险的境地。如果没有一个全球性、战略性的治理框架，世界就不可能迎来持久的复苏。

_全球治理

全球治理通常是指跨国行为主体之间为了解决全球化问题（影响多个国家或地区的问题）而建立的合作机制，它包括指导民族国家以更加稳定、更可预见的方式来应对跨国挑战的各类机构、政策、准则、程序和倡议。该定义明确了下列事实：如果没有国家政府之间的合作，如果国家政府没有开展行动和制定法律的能力来支持其目标，那么针对任何全球性问题的全球行动都注定是无力的。民族国家让全球治理成为可能（由一个国家领导其他国家），因此联合国认为“有效的全球治理离不开有效的国际合作”。^{<a id="note9" href="#note9n">[9]</a>}全球治理和国际合作这两个概念是如此紧密相连，以致在各国力量不断收缩、分化的四分五裂的世界，全球治理不可能兴盛。国家主义和孤立主义越是影响全球政治，全球治理就越有可能失去意义和效果。令人难过的是，我们此刻就处于这样的关键时刻。坦白来说，我们生活在一个无人掌舵的世界。

新冠疫情提醒我们，我们面临的最大问题实际上是全球性问题。无论是大流行病、气候变化，还是恐怖主义或国际贸易，都是全球性问题，唯有通过合作才能解决这些问题并缓解它们带来的风险。但是，世界已经变成伊恩·布雷默笔下的“G0”（零国集团）世界，或者更糟糕——已经变成了印度经济学家阿文德·萨勃拉曼尼亚^{<a id="note10" href="#note10n">[10]</a>}所称的“G-2”世界（指相对于由7个最富裕国家组成的七国集团，或者由七国集团加上另外13个重要国家和组织构成的二十国集团，由中美两大巨头发挥世界领导力。但如今，这样的领导力已缺位）。一个日益明显的趋势是：困扰我们的许多大问题往往超出了最强大国家的控制；其风险和需要应对的问题日益全球化、相互依存和相互关联，而相应的全球治理能力受国家主义兴起的影响正面临失败的危险。这样的脱节导致最重大的全球问题只能通过高度分散和力度不足的方式来解决，而且这些问题如果不能得以恰当解决就会进一步加剧。因此，它们不仅不会恒定不变（针对其造成的风险而言），而且会不断膨胀，最终让系统更加脆弱。前文中的图已经显示了这样的关系。全球治理的失败、气候行动的失败、国家政府的失败（会产生自我强化效应）、社会不稳定以及能否有效应对大流行病等因素之间，存在强大的相互关联性。总而言之，全球治理是解决所有其他问题的关键。因此，问题就在于，没有恰当的全球治理，我们可能就会无力应对全球挑战，在短期的国内紧急任务和长期的全球性挑战相互冲突的情况下尤为如此。这是一个非常令人担忧的问题，因为当今世界，我们缺乏一个“拯救世界委员会”（这个表述出现在20多年前亚洲金融危机最严重的时期）。如果进一步探究这个观点，我们甚至可以说弗朗西斯·福山在《政治秩序和政治衰败》一书中提出的“整体制度性衰败”^{<a id="note11" href="#note11n">[11]</a>}充分阐述了在全球治理缺失的情况下世界面临的种种问题。“制度性衰败”触发了一个恶性循环，让民族国家拙劣地处理困扰它们的重大挑战，导致公众失去对国家的信任，进而导致国家失去权威和资源，最终导致国家更加糟糕的表现，既无力也不愿处理全球治理的各项问题。

新冠疫情只是提供了全球治理失败的一个案例而已。中美关系紧张进一步强化了全球治理领域本已存在的真空局面，影响了应对新冠疫情的国际努力。疫情暴发之初，国际合作根本不存在或者非常有限。即使到了最需国际合作的阶段（2020年第二季度是疫情防控的决定性阶段），国际合作仍然严重缺失。新冠疫情未能触发全球范围内的一系列协调行动，而是引发了恰好相反的局面：各国纷纷关闭边境；几乎在未经任何协调的情形下限制国际旅行和贸易；医疗物资供应频频中断；各国竞相争夺资源，尤其是有几个国家通过各种途径竭尽所能地采购急需的医疗设备，更是凸显了这一点。即使在欧盟内部，各成员国一开始也是各自为政，不过它们后来改变了行动策略，为彼此提供切实支持，修改欧盟预算以支持医疗系统建设，并筹集资金来研发治疗方法和疫苗。（目前，欧盟已经制定了雄心勃勃的疫情防控措施，尤其是欧盟委员会提出建立规模达7500亿欧元的疫后复苏基金，这在疫情暴发前是难以想象的。这些行动措施有望推进欧盟一体化进程。）在一个运转有序的全球治理框架下，各国应当齐心协力，共同发起一场协调有序的全球疫情防控“战”。但现实情况是，“本国优先”的策略大行其道，严重影响了旨在控制第一波疫情的国际行动，同时也限制了防护装备和治疗手段的可用性，这反过来降低了国家医疗卫生体系的韧性。此外，这种各自为政的策略进一步危及了协调各国“退出”政策的国际行动，不利于“重启”全球经济引擎。和“9·11恐怖袭击事件”以及2008年全球金融危机等近年来的其他全球性危机相比，全球治理体系在本次新冠疫情面前失灵了，可以说毫无存在感或者说出现了功能失调。美国单方面决定从世界卫生组织撤资，但实际上，无论这一决定背后的逻辑是什么，世界卫生组织依然是能够协调国际行动、共同应对疫情的唯一组织。虽然它还远远不够完美，但是它的存在毕竟好过根本没有这样一个组织。比尔·盖茨在一条推文中就简洁而有力地表达了这样一个观点：“世界卫生组织开展的工作延缓了新冠病毒的传播，如果它的工作停掉，则没有任何一个组织能够取而代之。世界比以往任何时候都更加需要世界卫生组织。”

全球化是一个万能词语，它是一个宽泛而模糊的概念，指商品、服务、人员、资本甚至是数据在世界各国之间的交流与交换。全球化帮助数亿人口摆脱了贫困，但多年来也饱受质疑，甚至已经开始衰退。如前文所强调的那样，当今世界的互联互通已经达到前所未有的水平，但过去10多年来，催生了全球化并推动了全球化发展的经济和政治动力不断减弱。全球贸易谈判早在21世纪初就已经开始，但迄今尚未达成协议。而与此同时，在政治和社会层面，反对全球化的声音却在持续增强。随着全球化非对称效应导致的社会成本不断增加（尤其是高收入国家制造业工人的失业率越来越高），2008年金融危机后的金融全球化风险也日益提高。上述因素共同发挥作用，导致世界各地（尤其是西方社会）民粹主义和右翼政党的崛起。这些政党上台执政后，往往会回归国家主义，推行孤立主义议程，而这两大理念与全球化恰好相反。

全球经济已经错综复杂地交织在一起，因此想终结全球化不太可能。但是，减缓全球化甚至逆转全球化趋势还是有可能的。我们预计，新冠疫情就可以发挥这样的作用。它引发了报复心理，让国与国之间重新树立了边界，并不断演变成为极端的趋势，最终于2020年3月全面爆发，成为真正意义上的全球大流行病，影响到了每一个国家。在此期间，许多国家采取了更加严格的边境控制措施（主要是担心移民问题）和贸易保护主义举措（主要是担心全球化）。为了控制疫情传播而加强边境管控当然无可厚非，但是民族国家的复兴也确实可能会逐步导致国家主义的兴起。丹尼·罗德里克提出的“全球化三难选择”框架就描述了这一现实。刚进入21世纪，全球化就开始变成一个敏感的政治和社会问题，根据这位哈佛大学经济学家的解释，这是国家主义兴起带来的不可避免的后果。“全球化三难选择”框架认为，经济全球化、政治民主和民族国家是不可调和的三个概念，其中只有两个能在任何一个时间点有效共存。^{<a id="note3" href="#note3n">[3]</a>}只有全球化得到控制，民主和国家主权才能和谐共存。相比之下，如果民族国家和全球化繁荣发展，那么民主就会难以实现。如果民主和全球化持续发展，那么民族国家就会失去生存空间。因此，我们只能三选二——这就是三难选择框架的核心所在。欧盟经常被用作案例，来阐述这一概念性框架的相关性。如果要把经济一体化（全球化的代称）和民主结合起来，就意味着必须在超国家层面做出重要决策，这或多或少就会弱化民族国家的主权。在当前环境下，“政治上的三难选择”框架是指如果不想放弃一些国家主权或民主，我们就必须要遏制全球化的发展。因此，在世界上的大多数地区，国家主义的兴起就决定了全球化不可避免地会出现倒退——这一趋势在西方国家尤为明显。英国通过全民公投实现“脱欧”以及保护主义倾向比较明显的特朗普当选美国总统，就是西方世界反对全球化浪潮的两大标志性事件。后续的研究不仅验证了罗德里克的理论框架，还证明了在经济表现强劲、社会不平等严重的情况下，选民对全球化的抵制完全是一种理性的反应。^{<a id="note4" href="#note4n">[4]</a>}

渐进式去全球化的最显著特征表现在其核心领域：代表全球化的全球供应链。全球供应链为何会呈现这样的特点呢？供应链的缩短或再次本地化有两大动力：第一，企业认为它是一项风险减缓措施，能够防范供应链中断（在供应链韧性和效率之间进行权衡取舍）；第二，来自左右党派的政治压力。自2008年以来，扩大产业本地化一直是许多国家（尤其是西方国家）的一项重要政治议题，在后疫情时代这一趋势会加剧。从右翼政治势力来看，抵制全球化的主要推动力量是保护主义者和倡导国家安全的鹰派分子，他们早在疫情开始之前就已经在积蓄力量。如今，他们会联合起来，甚至携手其他拥抱反全球化浪潮的政治力量。从左翼政治势力来看，激进主义者和环保团体此前就一直在诋毁航空旅行并要求抵制全球化，而本次新冠疫情对环境的积极影响（大大降低了碳排放量、空气污染和水污染水平）更是坚定了他们的态度。即使没有极右派和环保激进派的政治压力，许多政府也将意识到贸易依赖在某些情况下已经失去了政治可行性。比如，美国政府如何能接受国内市场供应的97%的抗生素都产自中国呢？^{<a id="note5" href="#note5n">[5]</a>}

逆全球化进程不可能在一夜之间完成；缩短供应链不仅极具挑战性，而且需要付出高昂的成本。比如，如果要全面彻底地和中国脱钩，美国企业就必须投入数千亿美元来建设新的工厂，政府也必须要投入同样巨额的资金来建设基础设施，包括机场、交通枢纽和房产，来为新建的供应链提供服务。虽然在有些情况下，脱钩的政治意愿超过了实际的能力，但长远的趋势无疑非常明确。日本政府采取的行动就体现了这一点，它从108万亿日元的经济刺激计划中拿出2430亿日元来帮助日本企业将经营活动迁出中国。美国政府也曾在多个场合暗示要采取类似措施。

全球化最有可能的结果是一个比较折中的解决方案：区域化。欧盟自由贸易区的成功以及亚洲地区新设立的“区域全面经济伙伴关系”（因东盟十国发起的自由贸易协议）就是非常重要的案例，说明了区域化可以成为全球化的缓和版本。如今，北美自由贸易区三国内部的贸易量已超过其与中国或欧洲的贸易量。帕拉格·康纳指出：“在新冠疫情暴露出基于远距离的相互依存关系具有很多漏洞之前，区域主义已经开始明确地代替全球主义”。^{<a id="note6" href="#note6n">[6]</a>}多年来，除了中美之间的部分直接贸易外，全球化（按商品贸易衡量）越来越以区域内部的贸易为主，而区域之间的贸易往来不断弱化。20世纪90年代早期，北美地区吸收了东亚地区35%的出口，而这一比例今天已经下降至20%，这主要是因为东亚内部的贸易份额在逐年上升——随着亚洲国家不断提升在价值链上的位置，它们需要消费更多自己生产的产品，这一变化也是自然而然的。2019年，随着中美发生贸易争端，美国与加拿大、墨西哥的贸易不断增加，而与中国的贸易不断减少。与此同时，中国与东盟的贸易额首次超过3000亿美元。简言之，去全球化的趋势已经发生，主要表现为区域化不断发展。